L’avvocato Gennaro Santoro esercita la professione dal 2006. Specializzato in protezione dei diritti umani, accesso civico generalizzato (FOIA), diritto dell’immigrazione e diritto penale. Membro del direttivo dell’Associazione Antigone, è anche cultore in sociologia del Diritto presso l’Università degli Studi RomaTre.
Solleva spesso questioni di costituzionalità e mette in discussione l’architettura giuridica della detenzione amministrativa e delle politiche migratorie. Il suo lavoro in Antigone e la produzione recente, ruotano soprattutto attorno alla tutela sostanziale dei diritti e alla centralità della salute e della persona nei CPR.
Abbiamo chiesto all’avvocato Santoro se il diritto possa essere uno strumento di trasformazione sociale e in che modo il ruolo di cultore di sociologia del diritto cambia il modo in cui si guarda una norma. Ci siamo addentrati nella critica alla detenzione amministrativa nei CPR, cercando di comprendere perché il linguaggio amministrativo parli di “trattenuti” anziché porre attenzione alla centralità della persona.
Le sentenze che l’avvocato Santoro ha seguito sembrano sottolineare che la vulnerabilità psichica non può essere considerata un mero dettaglio burocratico, eppure continua a essere trattata come tale. Ci siamo quindi chiesti in che modo i casi delle persone possano modificare il proprio modo di leggere il sistema.
Gennaro Santoro ha contribuito a portare questioni sui CPR davanti alla Corte costituzionale e nel suo lavoro sul decreto flussi è emersa una critica alla gestione impersonale delle procedure. Molte delle sue cause inoltre raccontano il conflitto tra tempo amministrativo e tempo umano: ricongiungimenti che ritardano, visti che arrivano tardi, famiglie separate. Gli abbiamo chiesto se il diritto riesca davvero a comprendere il valore del tempo.
Dopo tanti anni di professione forense, può risultare difficile mantenere il confine tra coinvolgimento umano e distanza professionale: abbiamo quindi provato a esplorare che tipo di coinvolgimento un avvocato può avere e in che modo si possa svolgere questo mestiere pur tra mille storture del sistema. Le politiche migratorie contemporanee vengono spesso giustificate con la parola “sicurezza”, che sembra al tempo stesso una categoria giuridica e una categoria politica. Ci siamo chiesti anche se una sentenza possa condurre anche a un cambiamento culturale.
Questa intervista è stata realizzata a maggio 2026 in collaborazione con gli amici di Radio32 (Ipse Lab) che ringrazio: Daniele Lauri e Sasha Iizuka.
Di seguito alcuni link di approfondimento:
https://www.questionegiustizia.it/articolo/cds-cpr
https://ilmanifesto.it/gjader-una-sentenza-storica-contro-larbitrio-dei-trasferimenti
Prima di ascoltare l’intervista, penso possa essere interessante riportare un recente articolo scritto da Gennaro Santoro assieme a Raffaele Biondo.
Lo riporto di seguito.
La vittoriosa azione popolare per la chiusura del centro di detenzione per stranieri di Bari: un precedente dirompente
(di Gennaro Santoro, Raffaele Biondo)
Fonte: https://www.questionegiustizia.it/articolo/la-vittoriosa-azione-popolare-per-la-chiusura-del-centro-di-detenzione-per-stranieri-di-bari-un-precedente-dirompente
“1. Il lungo cammino di una sentenza: dal CIE (ora CPR) di Bari-Palese alla Cassazione e ritorno
Con la sentenza n. 1609/2025, pubblicata il 10 novembre 2025, la Corte d’Appello di Bari, sezione I civile, ha scritto l’epilogo di una vicenda giudiziaria che ha attraversato oltre un decennio di storia della città, intrecciando temi di estrema rilevanza e attualità: la dignità dei migranti, l’identità delle comunità locali, i limiti della detenzione amministrativa e, non da ultimo, i confini della prova del danno non patrimoniale.
La decisione giunge a valle di un iter processuale complesso, avviato nel 2012 da due cittadini baresi, Luigi Paccione e Alessio Carlucci, che hanno promosso un’azione popolare denunciando le condizioni inumane e degradanti in cui versavano gli stranieri trattenuti nel Centro di Identificazione e Espulsione (CIE) di Bari. […]
2. Il diritto all’identità cittadina: un’acquisizione irreversibile
Occorre sottolineare un passaggio di grande rilievo sistematico compiuto dalla sentenza in commento, rappresentato dalla conferma dell’esistenza e della risarcibilità del diritto all’identità cittadina.
Come già aveva riconosciuto la stessa Corte d’Appello nel 2020 tale diritto – diverso dal diritto all’immagine – si sostanzia nel “senso di essere qualcosa di specifico, quel qualcosa che consente di cambiare rimanendo sé stessi”. Si tratta di un diritto che trova fondamento costituzionale nell’art. 114 Cost. e che si declina, per gli enti territoriali, nella proiezione sociale dei valori che caratterizzano storicamente, culturalmente, politicamente e socialmente una comunità.
Nel caso di Bari, tali valori sono solennemente proclamati nello Statuto comunale, che definisce la città come “comunità aperta” (art. 1), vocata a “legare civiltà, religioni e culture diverse, in particolare quelle del Levante e quelle Europee” e impegnata a sostenere “l’affermazione dei diritti umani, la cultura della pace, della cooperazione internazionale e dell’integrazione etnico-culturale” (art. 3, comma 2), nonché a tutelare e valorizzare “le diverse realtà etniche, linguistiche, culturali, religiose e politiche presenti nella città, rifacendosi ai valori della solidarietà e dell’accoglienza” (art. 3, comma 8).
La Corte ribadisce, richiamando la giurisprudenza delle Sezioni Unite, che lo Statuto comunale non è un mero documento programmatico o retorico, ma costituisce “atto normativo atipico, di rango paraprimario o subprimario”, la cui conoscenza appartiene “alla scienza ufficiale del giudice” (principio del iura novit curia). I valori ivi contenuti, dunque, hanno valore giuridico e costituiscono “un criterio sia di interpretazione di atti e condotte che di individuazione dell’identità di un ente”.
3. La legittimità processuale dell’azione popolare
Il punto relativo all’individuazione dell’identità dell’ente ci consente di compiere una breve analisi su una questione da non sottovalutare, e precisamente quella relativa alle condizioni di ammissibilità di un’azione popolare in sostituzione dell’Ente territoriale.
Come chiarito dalle SS.UU. della Cassazione (ord. n. 15601/2023), l’azione popolare ex art. 9, comma 1, del d.lgs. 267/2000 ha “carattere sostitutivo e non correttivo: non è utilizzabile al fine di rimuovere errori o irregolarità commessi in danno dell’interesse di cui l’ente è portatore, può essere esperita contro un soggetto terzo e non contro il Comune per far valere l’illegittimità di atti riferibili a detto ente, e risulta quindi ammissibile solo in caso di inerzia dell’ente locale e non qualora esso abbia provveduto”. Nel caso barese, il presupposto dell’inerzia era pienamente sussistente. […]
4. Il nodo della prova: danno-evento e danno-conseguenza
Il cuore della controversia – e il motivo della decisione della Suprema Corte di cassare con rinvio la sentenza impugnata – sta nella distinzione tra danno-evento e danno-conseguenza, che la Corte d’Appello affronta con grande rigore metodologico.
Infatti, la Cassazione aveva rimproverato ai giudici baresi di essersi “arrestati” all’accertamento della lesione dei valori statutari (danno-evento), senza indagare le “concrete ripercussioni sul sentimento e sull’agire dell’intera comunità cittadina”, ossia il danno-conseguenza. Nel giudizio di rinvio, la Corte d’Appello illustra in modo accurato i singoli elementi probatori di tale danno.
A parere della Corte rilevano le interrogazioni parlamentari promosse da deputati baresi (Ginefra, Zazzera e Bernardini) che denunciarono pubblicamente le “disumane e degradanti condizioni” del CIE, definito “inferno”, “prigione disumana”, luogo “non degno di un Paese civile”; parimenti influenti sono considerati gli articoli di stampa nazionale e locale (tra cui La Repubblica, Corriere del Mezzogiorno, Gazzetta del Mezzogiorno, Sky TG24 e L’Unità) che diedero ampia visibilità alle violazioni dei diritti umani all’interno del Centro; ancora, quali elementi probatori emergono i rapporti di organizzazioni umanitarie[6] che bollarono il CIE di Bari come struttura “celata a occhi esterni” e con “condizioni di vita inferiori agli standard minimi” e “rispetto dei diritti estremamente limitato”.
Di rilievo ai fini della prova del danno-conseguenza sono state anche le visite istituzionali di esponenti politici locali – tra cui assessori e consiglieri regionali e comunali – che denunciarono anch’essi situazioni “al limite della vivibilità e della dignità umana”, un “degrado insopportabile”, trattamenti “come detenuti” o “come animali”. Da ultimo, non per importanza, la stessa Amministrazione comunale, attraverso la Delibera del Consiglio Comunale n. 149 del 15 novembre 2004, aveva espresso la “totale contrarietà” alla presenza del CIE nel territorio di propria competenza e lamentava il mancato coinvolgimento dell’Ente da parte delle Amministrazioni statali competenti nella procedura decisionale.
5. La prova presuntiva del danno: un approccio costituzionalmente orientato
La Corte d’Appello, in sede di rinvio, applica con rigore i principi affermati dalla giurisprudenza di legittimità in tema di prova del danno non patrimoniale. Infatti, la stessa Cassazione ha chiarito che “il danno non patrimoniale, costituendo anch’esso pur sempre un danno-conseguenza, deve essere specificatamente allegato e provato ai fini risarcitori, anche mediante presunzioni, mai potendo considerarsi in re ipsa”. Tuttavia, sul più specifico tema delle presunzioni, viene precisato come “i requisiti della gravità, della precisione e della concordanza […] devono essere ricavati in relazione al complesso degli indizi, soggetti ad una valutazione globale”.
Gli elementi acquisiti agli atti – valutati “non atomisticamente bensì complessivamente alla luce dei principi di coerenza logica, compatibilità inferenziale e concordanza” – dimostrano con sufficiente certezza presuntiva che la lesione dei valori statutari abbia effettivamente inciso sulla comunità cittadina.
La Corte argomenta in modo convincente come i plurimi interventi posti in essere dal Consiglio comunale, dagli esponenti locali della società civile e delle istituzioni, con ampio risalto dato dagli organi di informazione locali e nazionali, “comprovano univocamente” che la violazione dei valori umanitari e solidaristici riconducibili all’identità di Bari “aveva inciso negativamente sulla collettività barese, producendo concrete ripercussioni sul sentimento e sull’agire di quest’ultima improntati a predetti valori”.
In altri termini, quando una città statutariamente “aperta” e “accogliente” si trova suo malgrado ad ospitare un centro di detenzione amministrativa nel quale si consumano sistematiche violazioni della dignità umana, e quando la comunità locale reagisce con indignazione attraverso i propri rappresentanti istituzionali, i propri organi di stampa e le proprie organizzazioni civiche, è ragionevole presumere – sulla base di elementi gravi, precisi e concordanti – che tale situazione abbia leso l’identità collettiva di quella stessa comunità.
6. Un precedente dirompente e l’azione popolare per la chiusura del CPR di Roma Ponte Galeria
La sentenza in commento merita di essere accolta con favore.
In primo luogo, tale sentenza dà piena attuazione al principio di diritto enunciato dalla Cassazione, dimostrando – con argomenti stringenti e documentazione inoppugnabile – che il danno-conseguenza non solo era allegato, ma era anche ampiamente provato per presunzioni.
In secondo luogo, consolida definitivamente l’acquisizione giurisprudenziale relativa al diritto all’identità cittadina, dimostrando che tale diritto non consiste in un’astratta categoria dottrinale, ma rappresenta uno strumento concreto di tutela delle comunità locali quando i valori che le caratterizzano vengono calpestati.
In terzo luogo – e questo è forse il punto più significativo – riafferma con forza come i diritti fondamentali delle persone, a cominciare dalla dignità umana, non possono essere sacrificati sull’altare delle esigenze di sicurezza e di controllo dei flussi migratori.
La Corte, pur non entrando nel merito della natura giuridica dei CIE (in quanto tale questione era coperta da giudicato), ricorda implicitamente – e attraverso le testimonianze documentali acquisite – che quei luoghi erano, nei fatti, “non luoghi” dove “persone che non sono accusate né tanto meno condannate per un reato” erano sottoposte a “trattamento inumano e degradante”, in violazione delle più elementari garanzie costituzionali e convenzionali.
Come la Corte d’Appello barese già efficacemente aveva osservato nella sentenza del 2020, richiamando l’antropologo Marc Augé, si trattava – e con i CPR continua a trattarsi – di strutture nelle quali “lo Stato deve fare di tutto non solo per limitare la permanenza nei Centri allo stretto indispensabile, ma anche renderla comprensibile e umanamente tollerabile. Ciò che, all’evidenza, non è avvenuto nel caso in esame”.
Ma la sentenza della Corte d’Appello di Bari non è solo l’epilogo di una vicenda giudiziaria ultradecennale. Rappresenta anche – e soprattutto – un precedente giurisprudenziale di fondamentale importanza, destinato a produrre effetti ben al di là del caso specifico.
E infatti, proprio mentre questa sentenza veniva redatta ed infine pubblicata, a marzo 2025 un gruppo di sedici professori universitari – tra cui alcuni dei più autorevoli studiosi italiani di diritto costituzionale, diritto internazionale, diritto penale e diritti umani – depositava un atto di citazione dinanzi al Tribunale civile di Roma con il quale, in qualità di attori popolari ex art. 9, comma 1, del d.lgs. 267/2000, chiedevano, in sostituzione del Comune di Roma, la condanna del Ministero dell’Interno alla chiusura del Centro di Permanenza per i Rimpatri (CPR) di Roma – Ponte Galeria e al risarcimento del danno all’identità cittadina subito dalla Capitale.
L’atto di citazione ricalca lo schema argomentativo ormai consolidato dalla vicenda barese: si richiama lo Statuto della Città di Roma, che all’art. 1 definisce Roma Capitale come “comunità di donne e uomini che vivono nel suo territorio” impegnata a “tutelare i diritti individuali delle persone così come sanciti dalla Costituzione italiana”, che “impronta l’esercizio delle sue funzioni […] al divieto di qualsiasi forma di discriminazione” e che, “consapevole delle responsabilità che gli derivano dalle straordinarie tradizioni e peculiarità storico-politiche e culturali della città – Capitale d’Italia, centro della cristianità, punto d’incontro tra culture, religioni ed etnie diverse – si impegna a tutelarne e valorizzarne il patrimonio artistico, storico, monumentale e ambientale”. Viene documentata analiticamente – attraverso rapporti del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale, del Comitato europeo per la prevenzione della tortura (CPT), delle associazioni, articoli di stampa, interrogazioni parlamentari, visite istituzionali – la sistematica e gravissima violazione dei diritti fondamentali degli stranieri trattenuti nel CPR di Ponte Galeria.
Viene provato mediante elementi presuntivi gravi, precisi e concordanti, che tale violazione ha inciso negativamente sull’identità della comunità romana, come dimostrato dalla mozione approvata all’unanimità dall’Assemblea Capitolina l’8 febbraio 2024 con cui si chiedeva al Sindaco e alla Giunta “di denunciare le gravi violazioni dei diritti umani subite dalle persone trattenute nei CPR e procedere con la chiusura del centro di permanenza per i rimpatri di Ponte Galeria”, dalle dichiarazioni del Vescovo di Porto-Santa Rufina, dalle manifestazioni pubbliche e dai convegni organizzati dalla società civile romana per denunciare e combattere tale situazione.
Ma ciò che più colpisce, leggendo l’atto di citazione relativo al CPR di Roma, è la drammatica constatazione che le violazioni denunciate sono sostanzialmente identiche – se non peggiori – rispetto a quelle accertate per il CIE di Bari. L’atto introduttivo documenta: letti insufficienti rispetto al numero dei trattenuti, molti dei quali costretti a dormire in corridoio o all’aperto; materassi infestati da cimici; assenza di porte nei bagni; luce gestita esclusivamente dagli operatori e accesa solo dalle 18 alle 23, anche d’inverno; distribuzione insufficiente di acqua e prodotti per l’igiene; casi diffusi di scabbia; persone con arti rotti prive di stampelle; totale assenza di dispositivi salvavita e di un sistema per chiamare il personale in caso di emergenza; abuso massiccio di psicofarmaci (il 90% dei trattenuti risulta in cura con psichiatrici). E, soprattutto, la tragica morte per suicidio di Ousmane Sylla, ragazzo di 22 anni, avvenuta il 4 febbraio 2024, i cui compagni di stanza, nel tentativo disperato di salvarlo, «non avendo mezzi per chiamare i soccorsi, hanno incominciato a sbracciarsi davanti alle videocamere per chiedere aiuto».
La preziosa e fondamentale lotta di principio contro le condizioni – e l’esistenza stessa – di questi centri in cui emerge in modo evidente la lesione del diritto alla dignità umana si sposta nuovamente nelle aule giudiziarie
Mentre accogliamo con soddisfazione la conclusione di un lunghissimo procedimento che ha finalmente riconosciuto le richieste della comunità barese, la testa non può che andare all’attuale CPR di Bari (dove di recente è deceduto un trattenuto) e alle altre città dove vi sono CPR dove si continuano a consumare gravissime violazioni dei diritti umani. Dunque, in tali città lo strumento dell’azione popolare può essere utilizzato. La storia di Bari, dunque, ha lasciato una traccia: il concetto di identità può essere inteso in modo diverso da quello in cui lo intende chi vuole erigere muri fisici, sociali, economici, chi lo usa per distinguere “noi” da “loro”. L’identità di cui parlano i giudici baresi – e quella che i professori romani rivendicano per la Capitale – è quella che l’art. 2 della nostra Costituzione gli attribuisce quando riconosce la personalità umana nelle formazioni sociali in cui si svolge: la famiglia, il quartiere, la città, la comunità. E se la nostra è veramente una comunità fondata sulla libertà e sulla dignità di ogni essere umano, come lo era l’Europa del Manifesto di Ventotene, è un dovere collettivo – per preservare la nostra identità – salvaguardare quelle che Bobbio chiamava “pre-regole”, le regole senza le quali non si potrebbe parlare di democrazia: la libertà civile, il pluralismo, la persuasione contro la violenza. E quando queste regole vengono violate, è dovere della comunità reagire e combattere con ogni mezzo per il loro rispetto. Allora a Roma, come a Bari e in tutta Italia, non si tratterà solo di risarcire i danni o di chiudere i centri. Si tratterà di decidere che tipo di comunità vogliamo essere e di avere il coraggio di difenderlo dentro e fuori le aule di un Tribunale.”
Lo spazio per le domande e i commenti resta sempre aperto. Di seguito l’intervista a Gennaro Santoro; ci vediamo più giù per alcune considerazioni finali.
Il video dell’intervista (link)
Il podcast (Spreaker)
Dialogare con Gennaro Santoro ha aperto squarci su questioni aperte riguardanti il tema della detenzione amministrativa nei CPR e le condizioni di salute delle persone che vengono portate in questi “non luoghi”. Ciò che emerge, fra tante informazioni e riflessioni, è certamente l’idea che la professione forense possa ancora slegarsi da un sistema non funzionante. Ma spesso questa possibilità è ostacolata dalle condizioni stesse in cui si è costretti a lavorare nonché dalle leggi che non mettono mai in primo piano la vita umana.
Ammiro molto tutti quegli avvocati, quegli operatori di giustizia e quelle persone impegnate in ruoli di utilità sociale che si trovano ogni giorno a fare tutto il possibile per operare nell’interesse degli ultimi, di chi non ha le risorse per difendersi, di chi gode di meno diritti. È difficile restare fedeli agli ideali della propria professione in un mondo che spinge verso l’individualismo, il profitto e il tornaconto personale.
Come afferma l’avvocato Gennaro Santoro, è necessario sviluppare un approccio olistico alla salute e alle condizioni di vita, ragionare sull’insieme degli elementi, progettare in termini di vivere comune perché solo costruire in funzione di una comunità in cui il bene collettivo è più grande dei singoli ci può permettere di esistere nel miglior modo possibile, di avere maggiori diritti e tutele.
In conclusione, ecco qualche altro stralcio di articolo a firma di Gennaro Santoro per approfondire.
Illegittimità del trattenimento in CPR per assenza di un adeguato certificato medico attestante l’assenza di vulnerabilità psichiatrica
Corte di Appello di Roma, decreto del 12 novembre 2025
Avv. Gennaro Santoro (Roma, 18 novembre 2025)
Fonte: https://www.meltingpot.org/2025/11/illegittimita-del-trattenimento-in-cpr-per-assenza-di-un-adeguato-certificato-medico-attestante-lassenza-di-vulnerabilita-psichiatrica/
“Con decreto del 12 novembre 2025, la Corte di Appello di Roma ha disposto la liberazione di un richiedente asilo trattenuto presso il CPR di Roma ”stante la presumibile sussistenza di una condizione di vulnerabilità del richiedente asilo incompatibile con il suo trattenimento presso il Centro di permanenza per i rimpatri” e l’assenza di “un adeguato certificato medico attestante detta compatibilità ai sensi dell’art. 3 del DM 19 maggio 2022”.
La decisione si inserisce nel filone giurisprudenziale secondo il quale l’incompatibilità sanitaria al trattenimento in CPR non si limita alle patologie acute o in fase di scompenso, ma si estende anche a condizioni potenziali o pregresse che necessitino di monitoraggio specialistico continuativo. (cfr., tra le altre, Corte di Appello di Roma, decreto del 21 marzo 2025).
Nel caso di specie, un cittadino marocchino, dopo la convalida del trattenimento del Giudice di Pace di Roma del 4 novembre 2025, ha manifestato la volontà di chiedere la protezione internazionale. Il successivo 12 novembre si è quindi celebrata l’udienza di convalida innanzi alla competente Corte di Appello di Roma.
La difesa, con una memoria di udienza e relativa documentazione, ha evidenziato che il richiedente asilo era consumatore abituale di sostanze stupefacenti e assuntore del farmaco antipsicotico Seroquel, la cui sospensione avrebbe potuto comportare gravi rischi anche dal punto di vista suicidario. Per questi motivi la difesa ha sin da subito richiesto la cartella clinica dello straniero, ha prontamente informato il medico dell’ente gestore e l’Asl Roma 3 del possibile stato di tossicodipendenza dell’interessato e della verosimile patologia psichiatrica, sollecitando una nuova visita di idoneità alla vita ristretta, come disposto dall’art. 4, comma 3 del D.M. 19 maggio 2022 (c.d. “Decreto Lamorgese”).
Nonostante tale richiesta, nessuna risposta è pervenuta dalla Asl Roma 3, mentre l’ente gestore si è solo riservato di effettuare una eventuale nuova visita dopo l’esame della documentazione sanitaria. Tuttavia, alla data dell’udienza non sono stati comunicati gli eventuali ulteriori accertamenti sanitari effettuati.
Ancora, è stata contestata l’inidoneità del primo certificato di idoneità alla vita ristretta limitato al solo accertamento dell’assenza di malattie infettive. Sul punto si osserva che di recente il Consiglio di Stato, con la sentenza del 7 ottobre 2025, nel dichiarare la parziale illegittimità dello schema di capitolato di appalto CPR, per carenze relative alla tutela del diritto alla salute e alla prevenzione del rischio suicidario, ha così stigmatizzato la prassi – documentata anche nel caso di cui si occupa – relativa alla visita di idoneità per il trattenimento in CPR: “Le verifiche sanitarie all’ingresso sono sovente limitate all’accertamento dell’assenza di malattie infettive, senza considerare disturbi psichiatrici o patologie croniche degenerative che non possono ricevere un trattamento adeguato nelle strutture detentive. È stata rilevata una considerevole presenza di problemi di tossicodipendenza e psicologici tra i migranti trattenuti, il che renderebbe necessario un forte coinvolgimento dei servizi sanitari locali a supporto dei medici dell’ente gestore, per la fornitura di servizi specialistici. Tuttavia, persiste una scarsa coordinazione tra le strutture sanitarie interne ai CPR e il Servizio Sanitario Nazionale, con gravi criticità nella gestione della salute mentale e nella somministrazione dei farmaci specialistici. In alcuni CPR, le prescrizioni di farmaci specialistici vengono formalmente emesse da medici esterni che non conoscono la persona, su richiesta dei medici del centro, una pratica che solleva serie preoccupazioni, specialmente per i farmaci psicotropi e la continuità delle terapie”.
D’altronde, l’assenza di approfondimenti sanitari era provata anche dalla cartella clinica dell’ente gestore, costituita esclusivamente dalla scheda di primo ingresso, che non riportava l’assunzione dell’antipsicotico Seroquel e non conteneva informazioni essenziali per una reale presa in carico dello straniero.
E’ stata quindi eccepita l’omessa attuazione dell’art. 3, comma 4 del Decreto Lamorgese nella parte in cui prevede la necessità di una nuova visita sulla idoneità alla vita ristretta, così come sollecitata, anche alla luce delle carenze organizzative e materiali del CPR di Roma Ponte Galeria. […]
La Corte di Appello, aderendo alla tesi difensiva, ha sancito che “la richiesta di convalida del trattenimento non può trovare accoglimento stante la presumibile sussistenza di una condizione di vulnerabilità del richiedente asilo incompatibile con il suo trattenimento presso il Centro di permanenza per i rimpatri […] allo stato vi sono elementi sintomatici e gravi che inducono a ritenere che il richiedente possa essere persona vulnerabile ai sensi dell’art. 17, comma 1 del D.lgs. n. 142/2015, in quanto affetto da gravi disturbi psichici, incompatibili con il trattenimento […] Sul punto, non può dunque assumere rilevanza decisiva la certificazione medica di compatibilità delle condizioni di salute del cittadino richiedente asilo con il trattenimento presso il CPR, là dove non sono state specificamente considerate le patologie di cui lo stesso soffre, nè sono state effettuate apposite visite specialistiche in tal senso, nonostante dette problematiche di salute siano state tempestivamente segnalate dalla difesa del trattenuto sia al medico dell’ente gestore sia alla ASL RM 3, con la conseguenza che non risulta in atti un adeguato certificato medico attestante detta compatibilità ai sensi dell’art. 3 del DM 19 maggio 2022. […]
Non vi è dubbio che l’Autorità giudiziaria stia sempre più valorizzando il contenuto precettivo dell’art. 3 del Decreto Lamorgese, soprattutto con riferimento alla inderogabile necessità di una visita olistica ed esaustiva di primo ingresso dello straniero trattenuto. Viene tuttavia da domandarsi come sia possibile verificare le ipotesi di incompatibilità per vulnerabilità psichiatrica se sistematicamente le prime visite sull’idoneità sono effettuate in assenza di uno psichiatra.
Accanto a questa sistematica violazione della norma rilevante – oltre che dell’art. 32 della Costituzione -, si riscontra, nella prassi, la mancata attivazione della nuova visita sulla idoneità del trattenimento allorquando sopravvengano fatti nuovi (come nel caso di tentativi di suicidio o di gesti anticonservativi e autolesionistici). Su questo aspetto, appare opportuno ricordare come sempre la sentenza del Consiglio di Stato del 7 ottobre 2025 ha dichiarato la parziale illegittimità dello schema di capitolato di appalto CPR, per carenze relative alla tutela del diritto alla salute e alla prevenzione del rischio suicidario. In particolare, il Collegio, parimenti a quanto denunciato in vari report dal Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale, “concorda con la necessità che il capitolato impugnato sia reso più conforme alle seguenti disposizioni della direttiva ministeriale del 2022:- art. 3, comma 4, con riferimento alla necessità di una nuova valutazione della ASL, in caso emergano elementi che possano determinare l’incompatibilità con la vita in comunità ristretta e alla possibilità che gli stranieri vengano alloggiati in stanze di osservazione su disposizione del medico”. Ad oggi lo schema di capitolato non è ancora stato emesso: ciò nonostante, sempre la stessa sentenza citata rammenta che, nelle more della nuova attuazione, deve essere attuato quanto prescritto, in via diretta, dalla disposizione per ultimo citata, aggiungendo anche (fine punto 5.1. in diritto) che “Resta fermo, peraltro, che i gestori dei Centri devono rispettare quanto previsto dalla direttiva ministeriale, anche qualora le relative disposizioni non siano esplicitamente richiamate nel capitolato di gara”.
Dunque, anche in attesa del nuovo schema di capitolato, la disposizione da ultimo richiamata è da ritenersi cogente e, nell’esperienza quotidiana dei CPR viene frequentemente disattesa.
Soffermando l’attenzione al solo Centro di Roma Ponte Galeria, basti considerare che a seguito di accesso parlamentare dello scorso 27 maggio, dalla consultazione del registro eventi critici risultavano “66 eventi critici registrati in appena tre mesi, di cui 44 atti anticonservativi come tentativi di impiccagione, ingestione di oggetti e autolesionismo. Nonostante questo, «non sono previsti protocolli di prevenzione del rischio suicidario» e in diversi casi non è stato disposto il ricovero in Pronto soccorso”.
Pur in assenza di dati ufficiali con riferimento alle nuove visite sull’idoneità che dovevano conseguire ai 44 gesti anticonservativi trascritti nel registro eventi critici, può affermarsi che nella stragrande maggioranza dei casi le stesse non hanno avuto luogo, come del resto accertato anche dalla magistratura ordinaria A titolo esemplificativo, la Corte di Appello di Roma, con decreto del 7 luglio 2025, ha disposto l’immediata liberazione di un trattenuto rilevando dubbi in relazione alla sua vulnerabilità, avendo manifestato segni di disagio psichico anche prima dell’ingresso nel CPR, posto che la visita psichiatrica era stata fissata successivamente alla convalida, nonostante lo stesso avesse già commesso atti autolesivi prima ancora dell’ingresso nel CPR. Tale pronuncia – non isolata – viene richiamata in quanto evidenzia con chiarezza come l’assistenza sanitaria e psicologica all’interno del Centro di Roma Ponte Galeria sia del tutto insufficiente e come, di fatto, il trattenimento avviene anche nei confronti di persone inidonee alla vita ristretta. Senza la possibilità, neanche nel corso del trattenimento, che vi sia, in via sistematica e tempestiva, una nuova visita sull’idoneità. Sembra dunque possibile sostenere senza possibilità di essere smentiti che il divieto di trattenere persone con vulnerabilità psichiatrica nel Cpr di Roma Ponte Galeria è quasi sempre assicurato solo a seguito di intervento dell’Autorità giudiziaria e non è invece garantito, in via ordinaria, sistematica e tempestiva, dall’Autorità sanitaria.”
Il Consiglio di Stato annulla parzialmente lo schema capitolato CPR per carenze relative alla tutela della salute e della prevenzione del rischio suicidario
(di Gennaro Santoro)
Fonte: https://www.questionegiustizia.it/articolo/cds-cpr
“Con una causa strategica promossa da Asgi e Cittadinanzattiva (con interventi adesivi delle associazioni A buon Diritto, ActionAid, Arci, Be Free, CILD, Giuristi Democratici, Psichiatria Democratica e Spazi Circolari) nel mese di maggio del 2024 era stato impugnato il Decreto del Ministero dell’Interno con il quale è stato approvato lo schema di capitolato di gara di appalto per la fornitura di beni e servizi relativi alla gestione e al funzionamento, tra l’altro, dei Centri di permanenza per i Rimpatri (d’ora in avanti, per brevità, CPR). Il ricorso è stato rigettato in primo grado dal Tar Lazio, ma di recente il Consiglio di Stato, con la sentenza del 7 ottobre 2025, n. 7839 ha infine dato ragione alle associazioni, annullando parzialmente lo schema di capitolato d’appalto nella parte in cui non garantisce livelli minimi di tutela del diritto alla salute e di prevenzione del rischio suicidario per le persone trattenute.
L’effetto immediato dell’annullamento del Decreto ministeriale è la perdita di efficacia della base legale su cui si fondano gli affidamenti della gestione dei CPR a favore dei soggetti privati per quel che riguarda i servizi relativi all’assistenza sanitaria: la decisione – che si pone tra l’altro nel solco della recente giurisprudenza costituzionale, in particolare la n. 96/2025 – implica che i bandi redatti sulla base di questo capitolato sono illegittimi, e di conseguenza, le persone trattenute nei CPR risultano essere non adeguatamente garantite sul versante dei propri diritti sanitari e, più in generale, alla salute.
La sentenza in commento merita particolare attenzione non solo perché attesta, finalmente, la sussistenza di una carenza strutturale dell’assistenza sanitaria all’interno dei centri ove si realizza la detenzione amministrativa degli stranieri, ma anche per ulteriori e rilevanti profili tecnici.
In primo luogo, il Consiglio di Stato, nel rigettare l’eccezione preliminare relativa al difetto di legittimazione ad agire delle Associazioni appellanti, richiamando il precedente dell’Adunanza Plenaria n. 6/2020 in tema di tutela degli interessi diffusi, ha affermato che, con riferimento al diritto alla salute, «è lo stesso articolo 32 della Costituzione a definire la tutela della salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività» (punto 1.1. parte in diritto, CdS sent. del 07.10.25), con la conseguenza che la protezione di tale bene assume, intrinsecamente, la natura di interesse diffuso. Inoltre, il Consiglio di Stato riconosce che «gli atti impugnati possano incidere, in specifici casi, sulle situazioni soggettive di singole persone trattenute nei Centri e, tuttavia, ciò non toglie che vi sia un interesse generalizzato a che l’ordinario funzionamento dei servizi sanitari in discorso sia rispondente a quanto imposto dall’ordinamento giuridico» (punto 1.1. parte in diritto, CdS sent. del 07.10.25), chiarendo in modo definitivo la possibile coesistenza tra interessi individuali e interessi diffusi.
Il secondo aspetto di rilievo della sentenza concerne il richiamo a due fonti giuridiche qualificate: il rapporto del CPT del Consiglio d’Europa (CPT/Inf (2024) 34), che certifica – tra le altre cose – una somministrazione diffusa di psicofarmaci non prescritti, carenza di assistenza psicologica e psichiatrica, assenza di protocolli strutturati per la prevenzione dell’autolesionismo e del suicidio all’interno dei Centri di trattenimento italiani, ed il rapporto del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale (pubblicato il 26 aprile 2023), dove si rileva che le visite mediche all’ingresso dei CPR sono spesso limitate all’accertamento dell’assenza di malattie infettive, senza considerare disturbi psichiatrici o patologie croniche degenerative. A ciò si aggiunga poi che manca un adeguato coordinamento con il Servizio Sanitario Nazionale e che la somministrazione dei farmaci – inclusi psicofarmaci – avviene talvolta senza controllo effettivo da parte di medici responsabili del trattamento. (punto 3.1. parte in diritto, CdS sent. del 07.10.25)
Il Consiglio di Stato, quindi, prima ancora di analizzare le carenze giuridiche formali dello schema di capitolato d’appalto, ha voluto accendere un faro sulla tragica ed illegale condizione in cui sono relegati i trattenuti nei CPR, facendo propria la raccomandazione del Garante sulla necessità di «protocolli o interventi di prevenzione del rischio suicidario», affermando che la prevenzione del suicidio rientra pienamente nella difesa della salute e della vita degli stranieri trattenuti e che il Ministero avrebbe dovuto garantire «piani di prevenzione del rischio di autolesionismo e suicidio, in collaborazione con i servizi territoriali competenti». I Giudici di Palazzo Spada ritengono anche che lo schema di capitolato è difforme dalla direttiva ministeriale del 19.05.2022 («Direttiva recante criteri per l’organizzazione dei centri di permanenza per i rimpatri previsti dall’articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 e successive modificazioni», cd. Direttiva Lamorgese) in diversi ulteriori punti. In particolare, il Supremo Collegio ritiene che lo schema di capitolato debba essere reso «[…] più conforme alle seguenti disposizioni della direttiva ministeriale del 2022: – art. 3, comma 4, con riferimento alla necessità di una nuova valutazione della ASL, in caso emergano elementi che possano determinare l’incompatibilità con la vita in comunità ristretta e alla possibilità che gli stranieri vengano alloggiati in stanze di osservazione su disposizione del medico». (punto 5.1. parte in diritto, CdS sent. del 07.10.25)
Accanto a tali carenze oggettive, il Consiglio di Stato ha accertato altresì un grave difetto di istruttoria da parte del Ministero dell’interno, con riferimento alla redazione dello schema di capitolato, poiché «in un contesto delicato come quello della gestione dei CPR, è essenziale non solo che l’Amministrazione procedente abbia una conoscenza profonda della realtà nella quale va ad incidere l’azione amministrativa, ma anche che la stessa si avvalga del supporto di tutte le Amministrazioni che dispongono di competenze relative alla materia affrontata». (punto 6, parte in diritto, CdS sent. del 07.10.25)
Il Ministero della Salute ed il Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale sono ritenuti dal Consiglio di Stato «soggetti istituzionalmente deputati alla tutela della salute e, in generale, alla tutela dei soggetti in condizione di detenzione»; la loro estromissione ha comportato la violazione dell’art. 12 del D.lgs. n.142/2015 che impone la consultazione del Tavolo di coordinamento nazionale, organo interministeriale che avrebbe dovuto esprimersi sullo schema di capitolato e che, invece, non è stato né convocato, né in alcun modo considerato in sede procedimentale. Il Consiglio di Stato ha poi aggiunto che tale mancanza è tanto più grave perché la Corte costituzionale, con la sentenza n. 96/2025, ha accertato una «lacuna legislativa» nella disciplina dei CPR, riconoscendo che il legislatore è venuto meno all’obbligo di disciplinare con legge i modi e le garanzie del trattenimento amministrativo. In questo quadro, l’Amministrazione avrebbe dovuto compensare tale vuoto normativo con una particolare attenzione istruttoria e consultiva, invece del «vulnus» riscontrato.
Si tratta, come è facile comprendere anche soltanto da questi sintetici passaggi qui considerati, di una sentenza che può, senza cadere nella retorica, considerarsi storica e che dà ragione a quella parte della dottrina giuridica[1], oltre che della società civile, da oltre un ventennio sostengono che nei CPR non sono garantiti i diritti fondamentali della persona, a partire dal diritto alla salute, neppure con riferimento al loro contenuto essenziale e alla loro portata minima. L’annullamento parziale del Decreto ministeriale implica poi che tutti gli appalti in essere o in proroga basati sullo schema di capitolato risultano oggi parzialmente privi di base normativa, per l’appunto nella parte censurata e dichiarata illegittima dal Consiglio di Stato: per questo motivo, le Prefetture dovranno ora riformulare i bandi di gara e, verosimilmente, sospendere o adeguare i contratti in corso.
Ciò potrebbe comportare, in futuro, che nei singoli giudizi di convalida, proroga o riesame del trattenimento, gli stranieri possano e debbano essere immediatamente liberati perché sia la Corte costituzionale che il Consiglio di Stato hanno oramai certificato in maniera univoca che non esistono norme e schemi di capitolato relativi ai servizi minimi che assicurino il diritto alla salute. Sul piano giudiziario, dunque, la decisione potrà essere utilizzata nei procedimenti di cui sopra per eccepire che le condizioni (ontologicamente disumane) di detenzione nei CPR sono strutturalmente inadeguate e dunque non conformi ai principi di legalità, dignità personale e tutela della salute.
In termini più generali e sistemici, infine, appare ormai necessario un ripensamento normativo della materia da parte del legislatore, non soltanto sul versante delle garanzie connesse alle modalità del trattenimento, ma anche e soprattutto con riferimento all’istituto della detenzione amministrativa tout court. Tuttavia, anche al fine di non apparire delle anime belle e attenendosi ad un principio di realtà, appare ragionevole ritenere che alla luce della sentenza n. 96/2025 della Corte costituzionale e ancor di più a seguito di questa importante sentenza del Consiglio di Stato, sia comunque necessario ristabilire il principio di legalità in questa materia, quanto meno in via pretoria, a partire dal rispetto del principio di proporzionalità, in attesa per l’appunto che il legislatore torni finalmente sul dato normativo in vigore e quanto meno riduca il termine massimo di trattenimento a soli 30 giorni, più che sufficienti per consentire all’Amministrazione per organizzare il rimpatrio coatto dello straniero trattenuto. Se anche si ritornasse, per così dire, alle origini del Testo Unico sull’immigrazione, e fermo restando che i giudici non possono certo sostituirsi al legislatore, rimane agli atti comunque il monito del Consiglio di Stato, il quale afferma in maniera univoca come «nelle more dell’indispensabile intervento del legislatore, le Amministrazioni competenti sono chiamate ad un attento esame della situazione fattuale nei Centri, affinché la riformulazione del capitolato possa tener conto di ogni elemento rilevante, nella prospettiva di garantire livelli di assistenza socio-sanitaria in linea con le previsioni costituzionali e sovranazionali» (punto 6.1, parte in diritto, CdS sent. del 07.10.25).
In altre parole, quanto previsto in ambito carcerario in materia di tutela della salute e di prevenzione del rischio suicidario può rappresentare quanto meno un parametro minimo di riferimento anche per quanto accade nei CPR. La sentenza in commento ha dunque il merito di aver chiarito che sebbene l’applicazione della legge sull’ordinamento penitenziario sia stata esplicitamente esclusa dalla Corte costituzionale – nella recentissima sentenza n.96/2025 – al fine di evitare l’attribuzione di connotazioni sanzionatorie alla permanenza nei CPR; ciò però non significa che vi sia un qualche impedimento all’adozione di soluzioni migliorative nei CPR rispetto a quelle vigenti.
Per concludere: in attesa di tempi migliori e del superamento della detenzione senza reato (o, quanto meno, la sua riconduzione al rispetto del principio di proporzionalità e di legalità), dunque, devono essere immediatamente ricondotti al rispetto dei diritti costituzionali (a partire dal diritto alla salute) questi luoghi di custodia. Fin quando ciò non avviene ogni giorno di ulteriore trattenimento deve essere qualificato come ingiusta detenzione.“
Laura Ressa
Copertina: immagine tratta dal video dell’intervista
